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土地出讓合同是行政合同
在當(dāng)今不斷發(fā)展的世界，越來越多的人通過合同來調(diào)和民事關(guān)系，它也是實現(xiàn)專業(yè)化合作的紐帶。知道嗎，寫合同可是有方法的哦，以下是小編幫大家整理的土地出讓合同是行政合同，供大家參考借鑒，希望可以幫助到有需要的朋友。
行政合同是指行政主體為了行使行政職能、實現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。行政合同是與民事合同相對而言的，其成為行政機(jī)關(guān)自覺運(yùn)用的一種行政手段卻是在資本主義完成工業(yè)革命以后。行政合同相對于行政命令，有它自己的優(yōu)勢：行政機(jī)關(guān)只有得到相對人的同意，合同所設(shè)立的權(quán)利義務(wù)才對相對人具有法律約束力，它比行政命令相對緩和得多，這樣，既淡化了強(qiáng)制命令的色彩，使相對人樂于接受，又使行政機(jī)關(guān)利用合同的方式推行了國家的法律法規(guī)及政策。
一直以來，國有土地使用權(quán)出讓合同（以下簡稱“出讓合同”）被當(dāng)然地視為行政合同。但是，近期在理論和實務(wù)上均出現(xiàn)了將該出讓合同視為民事合同的意見和操作，使得出讓合同的性質(zhì)確認(rèn)平生波瀾。
1. 認(rèn)定出讓合同屬于民事合同的意見及操作
民事法律行為說認(rèn)為：土地使用權(quán)出讓，就是財產(chǎn)出讓的合同行為，在土地出讓的法律關(guān)系中，國家以土地所有者的身份出現(xiàn)，因此，國家作為土地所有者的法律地位與土地使用權(quán)受讓人的地位完全平等，雙方應(yīng)遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t。
《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2017]5號）前言部分規(guī)定：“結(jié)合民事審判實踐，就審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律的問題，制定本解釋�！倍以摻忉尩谝徊糠旨礊椤巴恋厥褂脵�(quán)出讓合同糾紛”。從這一點來看，最高人民法院從審判實踐當(dāng)中是認(rèn)可將土地使用權(quán)出讓合同作為民事合同處理的。
1. 國有土地使用權(quán)出讓行為的性質(zhì)
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第八條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)簽訂出讓合同�！钡谑畻l規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規(guī)劃和建設(shè)管理部門、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案，按照國務(wù)院規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報經(jīng)批準(zhǔn)后，由土地管理部門實施�！�
《北京市實施〈中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例〉辦法》第十一條規(guī)定：“出讓土地使用權(quán)的基準(zhǔn)地價，……作為土地使用權(quán)出讓價格的基礎(chǔ)�；鶞�(zhǔn)地價，由出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費(fèi)用及土地開發(fā)的其它費(fèi)用等因素構(gòu)成，并結(jié)合地塊位置、規(guī)劃設(shè)計條件和出讓年限確定。”
從上述法律規(guī)定可以比較清楚地看出，土地使用權(quán)出讓行為并非民事行為，因為是否出讓、以何條件出讓、出讓價格等實質(zhì)性條件均非建立在當(dāng)事人雙方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上的。國家作為土地所有者，通過土地使用權(quán)的出讓來對于土地市場進(jìn)行管理、調(diào)節(jié)。所出讓的土地使用權(quán)可以大致劃分為非經(jīng)營性質(zhì)和經(jīng)營性質(zhì)的土地使用權(quán)，其中，出讓非經(jīng)營性土地使用權(quán)（包括教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等用途）的行為，國家是基于對社會公
共事務(wù)的整體管理而進(jìn)行的，土地出讓金水平很低，并不以贏利為目的。對于經(jīng)營性土地使用權(quán)（包括住宅、商業(yè)、旅游、娛樂等用途）的出讓，仍然需要在土地整體利用規(guī)劃框架內(nèi)，由土地、規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)等管理部門共同擬訂方案后實施。因此，土地使用權(quán)出讓行為屬于行政許可的一種。
1. 從出讓合同條款分析其屬于行政合同
一般理論認(rèn)為，行政合同具有如下特征：
1. 行政合同的一方當(dāng)事人必定是行政主體；
2. 行政合同簽訂目的是為了行使行政職能，實現(xiàn)特定的國家行政管理目標(biāo)；
3. 行政合同以雙方意思表示一致為前提；（無論民事合同還是行政合同均有此特征，因此，在將兩種性質(zhì)的合同進(jìn)行比較時，該特征不在討論范圍之內(nèi)。）
4. 在行政合同的履行、變更或解除中，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)；
5. 行政合同糾紛通常通過行政法的救濟(jì)途徑解決。
2017年4月29日，國土資源部、國家工商行政管理總局組織制定了《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本(GF-2017-2601，以下簡稱“示范文本”))，自2017年7月1日起執(zhí)行。根據(jù)該示范文本條款可以看到：
1. 國有土地使用權(quán)出讓合同一方當(dāng)事人為國家行政機(jī)關(guān)
示范文本中的出讓人為“______省(自治區(qū)、直轄市) ___
市(縣) _____局”，在兩部門制定的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同使用說明》當(dāng)中也明確“本合同中的出讓人為有權(quán)出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的市、縣人民政府國土資源行政主管部門”。
《土地出讓合同是行政合同》
市、縣土地行政主管部門具有合同當(dāng)事人和行政管理者的雙重身份。作為合同一方當(dāng)事人，市、縣土地行政主管部門應(yīng)履行合同規(guī)定的義務(wù)即提供土地使用權(quán)。作為行政管理者，市、縣土地行政主管部門對合同的履行有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，對相對人的違反合同的行為有權(quán)進(jìn)行行政處罰，對相對人沒有按照合同的約定開發(fā)利用土地的，或者改變土地用途的，土地行政主管部門有權(quán)進(jìn)行糾正、處罰甚至無償收回土地使用權(quán)。
1. 土地行政主管部門和相對人簽訂合同的目的是實施行政管理
示范文本第一條規(guī)定：“根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律、有關(guān)行政法規(guī)及土地供應(yīng)政策規(guī)定（注：黑體字部分為作者所加），雙方本著平等、自愿、有償、誠實信用的原則，訂立本合同�！蓖瑫r，《土地管理法》第八條規(guī)定，國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作�？h級以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。
示范文本第三章為“土地開發(fā)建設(shè)與利用”，內(nèi)容主要為受讓方在對于土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)時的義務(wù)，包括了宗地開發(fā)投資強(qiáng)度、建筑物性質(zhì)、建筑總面積、建筑容積率、修建并無償向政府移交工程配套項目、開竣工日期等，均體現(xiàn)了出讓方并不僅是民法意義上的出讓人，而更多是作為土地管理者來行使其管理權(quán)的。
以上條款及法律規(guī)定均足以說明，土地行政主管部門和相對人簽訂合同的目的是實施行政管理。進(jìn)行土地出讓，簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》也是市、縣土地行政主管部門的一項行政職責(zé)。
1. 出讓方享有行政優(yōu)益權(quán)
示范文本第十九條規(guī)定，宗地在使用期限內(nèi)，政府保留對合同項下宗地的規(guī)劃調(diào)整權(quán)。第二十條規(guī)定，出讓方在特殊情況下，有權(quán)根據(jù)社會公共利益需要提前收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。第三十二條規(guī)定，土地閑置滿兩年且未開工建設(shè)的，出讓人有權(quán)無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。相反，受讓方并無類似的權(quán)利條款。
如果出讓合同是民事合同，那么無疑這樣的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)是失衡的，而且，土地使用權(quán)作為物權(quán)轉(zhuǎn)移給受讓方后，如果依據(jù)民法理論，出讓方無權(quán)再對于受讓方宗地規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，在受讓方已經(jīng)交清出讓價款之后更無權(quán)收回土地使用權(quán)。因此，只有以出讓合同屬于行政合同、出讓方享有行政優(yōu)益權(quán)才能解釋。
1. 糾紛解決途徑
我國對于行政合同糾紛的解決途徑尚無明文規(guī)定，一般認(rèn)為應(yīng)由人民法院行政審判庭處理。示范文本當(dāng)中提供了仲裁和訴訟兩種爭議解決方式，也有意見據(jù)此認(rèn)為出讓合同屬于民事合同。作者認(rèn)為，仲裁作為民事糾紛的解決途徑，不應(yīng)當(dāng)適用于出讓合同的糾紛解決，因此，示范文本的這一規(guī)定無疑是不合適的。同時，并不能因為示范文本當(dāng)中提供了仲裁這一爭議解決方式，就據(jù)此認(rèn)定出讓合同屬于民事合同，這樣認(rèn)定無疑是本末倒置。
1. 認(rèn)定出讓合同為行政合同在實踐當(dāng)中的意義
從行政機(jī)關(guān)來說，認(rèn)定出讓合同為民事合同對其最為有利。因為出讓合同只是一系列政府具體行政行為的外在表現(xiàn)形式。就理論上而言，在簽署出讓合同之前，政府各部門對于宗地的征收、拆遷、規(guī)劃等相關(guān)行政行為已經(jīng)依法完成，但在實踐當(dāng)中，簽署出讓合同之前的工作很有可能出現(xiàn)違反法定程序甚至違反法律實體性規(guī)定的情況，但是在簽署出讓合同之時，所有手續(xù)表面上都是符合法律規(guī)定的。這些違法的行政行為在履行出讓合同的過程中才會逐步顯現(xiàn)出其后果。
如果將出讓合同認(rèn)定為民事合同，則在受讓方訴出讓方的糾紛當(dāng)中，出讓方只需證明其未違法出讓合同項下的義務(wù)即可，而簽署出讓合同之前的行政行為與出讓合同的履行之間的關(guān)系則只能由作為原告的受讓方舉證，而受讓方根本無法證明這一點。
如果將出讓合同認(rèn)定為行政合同，依照我國行政訴訟的有關(guān)規(guī)定，作為被告的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，則出讓方應(yīng)當(dāng)證明在簽署出讓合同之前的一系列相關(guān)行政行為均按照法律規(guī)定完成，有利于維護(hù)受讓方的合法權(quán)益。 綜上所述，作者認(rèn)為，無論從土地使用權(quán)出讓行為的性質(zhì)、出讓合同的條款規(guī)定，還是從實踐意義來看，均應(yīng)當(dāng)將出讓合同認(rèn)定為行政合同。
《土地出讓合同》是屬于民事合同還是行政合同呢
《土地出讓合同》屬于行政合同。
其理由為:
第一，《土地出讓合同》的簽訂一方是土地行政主管部門，他是行使行政權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，作為土地的管理者，他負(fù)有對土地開發(fā)、利用進(jìn)行管理、監(jiān)督的職能。
第二，在《土地出讓合同》中，出讓方與受讓方權(quán)利義務(wù)存在不對等性，簽訂合同之前，出讓方已將出讓地塊面積、用途、年限及其他限定條件進(jìn)行了明確規(guī)定，對此受讓方無從選擇，且受讓方需改變土地用途等約定條件的必須征得出讓方同意。
第三，最高人民法院在2004年1月關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知中，把行政合同列為行政行為之一。由此決定了《土地出讓合同》屬于行政訴訟受案范圍。
土地出讓合同性質(zhì)是什么?
國土局經(jīng)常會組織土地拍賣，開發(fā)商參加土地拍賣，拿到土地使用權(quán)后，會簽署一份土地出讓合同。在合同里面，寫清了土地情況、土地使用年限、土地使用類型及違約責(zé)任等。合同屬于法律文件，那么，土地出讓合同性質(zhì)是什么?我們通過小編的這篇文章做個具體了解。
一、土地出讓合同性質(zhì)是什么?
對于《國有土地使用權(quán)出讓合同》的性質(zhì)，我國法律界認(rèn)識不一。就理論界而言，民法學(xué)者認(rèn)為其屬于民事合同，行政法學(xué)者認(rèn)為其屬于行政合同。在審判實踐中，以前法院將《國有土地使用權(quán)出讓合同》大多作為民事案件來受理，依據(jù)是最高人民法院《民事案件案由規(guī)定(試行)》，該規(guī)定將土地使用權(quán)出讓合同糾紛規(guī)定為第五個民事案由，屬于房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營合同糾紛。但是，最高人民法院在2004年1月關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知中，把行政合同列為行政行為之一。依據(jù)該通知，《國有土地使用權(quán)出讓合同》糾紛的案由應(yīng)當(dāng)定為土地行政合同糾紛，應(yīng)該屬于行政訴訟范圍了。《國有土地使用權(quán)出讓合同》屬于典型的行政合同。
二、土地出讓合同包括哪些條款?
土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)包含以下主要條款：
1、出讓合同雙方當(dāng)事人;
2、出讓地塊的位置、面積和自然狀況;
3、土地使用權(quán)出讓年限;
4、土地使用權(quán)出讓金、土地使用金價格;
5、土地使用權(quán)出讓金、土地使用金的幣種、期限和方式;
6、定金;
7、出讓地塊的用途及規(guī)劃要求;
8、建設(shè)管理要求;
9、交付出讓地塊的期限和方式;
10、有關(guān)土地使用權(quán)及地上建筑物、其他附著物轉(zhuǎn)讓的條件;
11、雙方其他的權(quán)利和義務(wù);
12、違約責(zé)任;
三、土地出讓方式有哪些?
按照《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》(國土資源部令第11號，以下簡稱《規(guī)定》)的解釋，土地公開出讓方式包括招標(biāo)、拍賣和掛牌。
1、招標(biāo)出讓國有土地使用權(quán)是指市、縣人民政府土地行政主管部門(以下簡稱出讓人)發(fā)布招標(biāo)公告，邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ墓瘛⒎ㄈ撕推渌M織參加國有土地使用權(quán)投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定土地使用者的行為。
2、拍賣出讓國有土地使用權(quán)，是指出讓人發(fā)布拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進(jìn)行公開競價，根據(jù)出價結(jié)果確定土地使用者的行為。
3、掛牌出讓國有土地使用權(quán)，是指出讓人發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據(jù)掛牌期限截止時的出價結(jié)果確定土地使用者的行為。
綜上所述，土地出讓是國土局組織的，是一種行政行為，而開發(fā)商簽訂土地出讓合同，也是和國土局作為合同當(dāng)事人。因此，土地出讓合同性質(zhì)是行政合同，在行政法的調(diào)整范圍內(nèi)。雙方圍繞出讓合同發(fā)生糾紛的，開發(fā)商可以申請行政復(fù)議或者直接向法院提出行政訴訟。
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