關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的思考

摘 要：闡述了湖北省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與建設(shè)的現(xiàn)狀、改革的嘗試，總結(jié)了湖北省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題，提出了改革的相關(guān)建議，為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與建設(shè)的順利開展提供有益的幫助。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，制度改革，產(chǎn)權(quán)要素

1. 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)能狀況

農(nóng)村集體的土地產(chǎn)權(quán)主體狀況。農(nóng)村集體的土地產(chǎn)權(quán)主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組。在湖北省，大多數(shù)為村農(nóng)民集體，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、建設(shè)用地量大的地區(qū)，由村民委員會或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府逐漸向“公司”制或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）直屬單位轉(zhuǎn)變。當(dāng)前村、組的利益日漸顯化，但村民小組還不是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的主干類型，完成產(chǎn)權(quán)主體由村民委員會向村民小組的轉(zhuǎn)移，還需要一段發(fā)展過程。

農(nóng)村集體的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能狀況。現(xiàn)行法律體制下，一是農(nóng)村集體土地和國有土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能是不對等的，國有土地的產(chǎn)權(quán)主體具有占有、使用、收益和處分的權(quán)能，而農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體只有占有、使用、收益的權(quán)能。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體存在抽象性，村委會作為集體土地的管理者，但“農(nóng)民集體”土地產(chǎn)權(quán)主體缺乏處分權(quán)的問題沒得到根本性解決，導(dǎo)致了集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有土地的過程是一個不平等的過程。二是集體土地所有權(quán)客體范圍不清。由于城市發(fā)展較快，市區(qū)范圍不斷擴大，“城中村”、城郊村集體土地與城區(qū)國有土地的界線模糊，集體土地所有權(quán)客體范圍難以界定。

1.2權(quán)利、義務(wù)和限制狀況

1）集體土地所有權(quán)的權(quán)利、義務(wù)和限制狀況。在實踐中，集體土地所有權(quán)的權(quán)利體現(xiàn)不平衡。在集體土地出讓、租賃承包過程中，大部分村組土地所有權(quán)的權(quán)利得到較充分的體現(xiàn)。如黃陂區(qū)集體土地扣除各種稅費外，土地收益全部歸屬村集體。但江夏區(qū)錦繡村的部分土地租賃給武漢市某公司經(jīng)營，從租賃40年到一次性劃轉(zhuǎn)，從每畝每年20元到每畝2000元至8000元，由五里界街道辦事處決定，錦繡村村委會只有服從。

集體土地所有權(quán)在履行義務(wù)方面有一定的反差，出現(xiàn)兩個極端：一方面對土地資產(chǎn)嚴(yán)格管理，成效明顯；另一方面對土地資源依法監(jiān)管不力，特別是對耕地資源的保護(hù)缺乏責(zé)任感和堅定性。如武漢市新城區(qū)城關(guān)四周的耕地，不少已被工業(yè)項目和房地產(chǎn)開發(fā)項目蠶食。 集體土地所有權(quán)在土地征收方面限制性很強。在程序上，要嚴(yán)格《土地管理法》的規(guī)定，召開村民會議和村民代表會討論表決；在征地補償方面，要按照《湖北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強征地管理切實保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》要求，確定補償標(biāo)準(zhǔn)；在就業(yè)安置上，要廣開就業(yè)門路，解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。如仙桃市規(guī)定，對耕地資源短缺，不可能實行農(nóng)業(yè)調(diào)地安置但有區(qū)位優(yōu)勢村組，必須將該村已征和可征土地之和的10%作為該村留地安置用地。當(dāng)?shù)陀?0%時，不得再征收該村土地，讓被征地村組集聚一定的土地作為安置用地。

2）集體土地使用權(quán)權(quán)利、義務(wù)和限制狀況。湖北省大部分地方集體土地使用權(quán)的收益權(quán)能夠較充分體現(xiàn)。一是土地補償費由按比例分配逐步轉(zhuǎn)向全額分配。如黃陂區(qū)2017年以前一直按照農(nóng)民70%、農(nóng)民集體30%的比例分配，從2017年開始，全額分配給農(nóng)民。二是由以村為單位分配逐步轉(zhuǎn)向以村民小組為單位分配。如仙桃市葉河村的安置補償費、青苗補償費以村為單位進(jìn)行分配,前兩年開始實行組內(nèi)分配，每畝分配1.75萬元。

集體土地使用權(quán)義務(wù)的履行有的明顯違背《土地管理法》的規(guī)定。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，集體土地使用權(quán)擅自流轉(zhuǎn)、非法交易的問題比較突出，除非法買賣土地興辦廠房、從事商業(yè)經(jīng)營活動外，近幾年出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)房”、“以租代征”等就是典型的例子。

集體土地使用權(quán)受到土地所有者的嚴(yán)格限制。在征用、征收、出讓、作價入股、對外發(fā)包、對內(nèi)調(diào)整等方面，必須經(jīng)土地所有者同意。

3）承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利的權(quán)利、義務(wù)和限制狀況。湖北省承包經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)得到充分體現(xiàn)。一方面本著“誰承包、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，承包經(jīng)營者直接受益；另一方面，依法轉(zhuǎn)包后，原來的承包經(jīng)營者還可以在經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中獲得一定的收益。承包經(jīng)營權(quán)的義務(wù)主要體現(xiàn)在保護(hù)地力、不拋荒土地。承包經(jīng)營權(quán)的限制主要是年限限制與實際情況發(fā)生沖突，如江夏區(qū)安山村與大花山苗圃開發(fā)公司簽訂的承包合同是30年。區(qū)經(jīng)管局認(rèn)為合同年限不合法，只允許簽24年（受二輪延包年限限制）�，F(xiàn)在該村擔(dān)心，合同是否合法，期滿后是否能繼續(xù)延包，承包金額是否隨著生活水平的提高而提升。

4）宅基地使用權(quán)的權(quán)利、義務(wù)和限制。宅基地使用權(quán)的權(quán)利主要體現(xiàn)在占有使用上。在義務(wù)和限制方面，互為因果，出現(xiàn)較為混亂的狀況。一是亂占耕地。近幾年，我省每年查處的農(nóng)村建設(shè)用地違法案件中，一半以上為占用耕地甚至是基本農(nóng)田建住宅。大部分占用耕地的農(nóng)民個人建房未辦理用地手續(xù)。二是一戶多基和超

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